Los estándares fijados por la Comisión y la Corte Interamericana de Derechos Humanos sobre pueblos indígenas son cada vez más incorporados a los ordenamientos jurídicos de los países de la región, según Víctor Abramovich, primer vicepresidente de la Comisión.
Paralelamente ostenta el cargo de Relator sobre los Derechos de los Pueblos Indígenas de la CIDH, con sede en Washington.
En esa calidad, Abramovich fue invitado a un seminario en la capital chilena dedicado a la implementación del Convenio 169 de la Organización Internacional del Trabajo (OIT) sobre Pueblos Indígenas y Tribales, que entró en vigor el 15 de septiembre en este país.
IPS: Usted ha dicho que los pueblos indígenas de la región son cada vez más activos usuarios del sistema interamericano de protección de los derechos humanos. ¿Cuáles son los problemas más comunes por los cuales ellos recurren a esta instancia?
VICTOR ABRAMOVICH: En los últimos tiempos vemos que tienen que ver fundamentalmente con el reconocimiento de la propiedad comunal indígena, con procesos vinculados a proyectos de inversión o de desarrollo que afectan de manera directa o indirecta a las comunidades, y con el alcance de los derechos de consulta.
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También con los derechos de participación política, participación electoral de partidos políticos u organizaciones indígenas, y con situaciones de violencia que afectan a las comunidades. Por ejemplo, casos de desplazamiento forzoso en el marco de conflictos armados internos y amenazas o ejecuciones de líderes indígenas.
Esto se da en el marco de la competencia que tiene la Comisión para disponer de medidas cautelares o de la Corte para disponer de medidas provisionales, esto es, medidas de protección para evitar daños irreparables.
IPS: En perspectiva histórica, ¿qué impacto ha tenido el trabajo de la Comisión y de la Corte en el reconocimiento y protección de los derechos indígenas?
VA: Es un área relativamente nueva de trabajo, a diferencia de otras donde el sistema ya desarrolló mucho más trabajo, por ejemplo, todo lo que tiene que ver con los crímenes de lesa humanidad, las amnistías, la libertad de prensa.
El sistema está consolidando una serie de principios y logrando soluciones en algunos casos particulares, ya sea por acuerdos amistosos o medidas cautelares. Y también, de a poco, me da la sensación de que esos principios del sistema se están incorporando cada vez más a los ordenamientos jurídicos internos de los países.
Hay un importante uso de los estándares del sistema por los tribunales de algunos países de la región, como Argentina, Colombia, Perú, Costa Rica. Un poco menos en Brasil, Chile, Uruguay, donde el sistema recién está empezando a ser considerado.
IPS: ¿Se ve entonces una tendencia en cuanto a la aplicación de la jurisprudencia de la Corte en los países?
VA: Es una tendencia que no es no homogénea, que tiene idas y vueltas, pero que en muchos países se ve como muy fuerte y muy positiva.
IPS: Una de las críticas más recurrentes a la Comisión y a la Corte es la excesiva demora en la tramitación y resolución de los casos y el hecho de que estos organismos no tienen facultades como para hacer efectivas las sentencias. ¿Qué puede decir sobre eso?
VA: Es verdad que hay una demora en los trámites. El sistema recibe aproximadamente 4.000 peticiones por año y mantiene su capacidad operativa estable desde los últimos 10 años. Es decir con los mismos recursos responde a un aumento progresivo de peticiones. Y también es verdad que no es un tribunal que tenga fuerza coactiva.
Pero yo diría que el nivel de cumplimiento de sus decisiones es bastante amplio e importante, más allá de esos problemas que tiene cualquier sistema de justicia.
IPS: El 15 de septiembre entró en vigor en Chile el Convenio 169 de la OIT. ¿Cuál diría que son los principales desafíos de este país al respecto?
VA: La primera cuestión es lograr espacios de diálogo gobierno-Congreso con las representaciones indígenas, que permitan discutir una estrategia de implementación, porque la aprobación del Convenio implica adecuación legislativa, cambios en la forma de pensar e implementar las políticas y también ajustes en los marcos legales que utiliza el Poder Judicial chileno.
Entonces, lo principal es generar un escenario de discusión para tener una estrategia que sea lo más consensuada posible, para lograr que los derechos que están en el tratado se implementen como políticas.
IPS: La Comisión y la Corte suelen utilizar el Convenio 169 de la OIT en los casos que tramitan sobre pueblos indígenas. ¿Cuál es el nivel de cumplimiento de este tratado en América Latina, a la luz de conflictos recientes en países como Colombia, Perú, Bolivia y el mismo Chile con los mapuches?
VA: Hay muchos temas pendientes en la implementación del Convenio. En particular, buenas normas que establezcan procesos adecuados de consulta, participación, búsqueda de consentimiento. Pero sí hay avances importantes, como en Colombia. Hay decisiones muy importantes de la Corte Constitucional colombiana en distintos casos de aplicación directa del Convenio 169.
También en Argentina hay casos importantes de operatividad directa del Convenio por los tribunales y discusiones de adecuación legislativa. Yo creo que son procesos lentos, graduales, donde la aprobación del Convenio no cambia la realidad de un día para otro, se requieren otras condiciones políticas para eso, pero es un primer gran paso.
IPS: La instauración de procesos de consulta sobre todas las materias que afecten a los pueblos indígenas es uno de los aspectos más conflictivos del Convenio. ¿Cómo deben entenderse estos procesos?
VA: No tiene que ser un proceso mecánico para escuchar la opinión de los pueblos indígenas. Tiene que ser un proceso que permita una comunicación permanente, un diálogo, un intercambio de información y tiene que apuntar a buscar un acuerdo.
Esto no significa un poder de veto, pero sí la necesidad de que el gobierno se tome en serio estos procesos para apuntar a alcanzar un consentimiento de los pueblos afectados. Y para eso lo mejor es tener un buen protocolo de cómo hacer la consulta y acordar ese protocolo con los órganos de representación política y en diálogo permanente con los indígenas.
IPS: En un informe sobre su visita a Chile en abril de este año, el relator especial de las Naciones Unidas sobre la Situación de los Derechos Humanos y las Libertades Fundamentales de los Indígenas. James Anaya, habló de "hacer una consulta sobre la consulta"
VA: Claro, es fundamental. Por eso decía que el primer paso es generar un espacio de diálogo y acuerdo con los pueblos indígenas para tener una estrategia para los próximos pasos que hay que dar. Si va a haber una ley que va a regular los mecanismos de consulta, tiene que ser una ley consultada y, en lo posible, contar con acuerdo de las comunidades indígenas.
IPS: La Relatoría que usted preside se encuentra haciendo un estudio sobre otro tema controversial: los derechos de propiedad de los pueblos indígenas.
VA: Sí, lo que estamos haciendo es sistematizando todas las decisiones que ha emitido tanto la Comisión como la Corte en los últimos 10 años sobre el tema, tratando de definir el alcance de lo dicho tanto sobre el derecho de propiedad como sobre las obligaciones de los Estados de respeto, protección frente actores no estatales, de garantía, de implementación.
La segunda parte de ese estudio va a ser una suerte de lineamiento de implementación de una consulta. Es decir, qué elementos, qué pasos concretos deberían tenerse en cuenta para implementar mecanismos de consulta que sean acorde con los estándares del sistema.
