Desde los años 70, la Unión Europea importa azúcar a precios preferenciales de África, el Caribe y el Pacífico. Pero la fallida reforma azucarera del bloque y la perspectiva de importaciones ilimitadas de los países menos adelantados ponen ese acuerdo entre signos de interrogación.
Europa reformó su mercado azucarero en 2004, en parte como respuesta a una norma de la Organización Mundial del Comercio (OMC) que el año anterior había limitado sus exportaciones a 1.273 millones de toneladas, menos de un cuarto de los registros anteriores.
La OMC señaló que los subsidios de la Unión Europea (UE) a su azúcar permitían a los agricultores europeos obtener precios más elevados, generando un excedente que luego se volcaba a otros mercados a precios inferiores a los costos de producción, perjudicando a cultivadores de otros países.
La reforma azucarera de la UE rebajó 36 por ciento los precios, en un intento de reducir el excedente de producción en casi seis millones de toneladas.
Pero pese a las rebajas de precios, muchos países del bloque que se preveía abandonarían la producción de azúcar no lo hicieron, dejando en el mercado una cantidad muy superior a la esperada. Y según el fallo de la OMC, no pueden exportar el excedente.
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La reducción de 36 por ciento en los precios también se aplicó a las importaciones preferenciales de países azucareros de África, el Caribe y el Pacífico (ACP, las ex colonias europeas que mantienen acuerdos comerciales especiales con la UE), obligando a ciertos cultivadores a abandonar el negocio.
Con este panorama, las expectativas de los países menos adelantados de tener un acceso libre de aranceles y de cuotas para su azúcar en el lucrativo mercado europeo a partir de julio de 2009 se desvanecen.
La Comisión Europea, órgano ejecutivo de la UE, piensa limitar las importaciones de azúcar de los países menos adelantados hasta 2015, contradiciendo un acuerdo que había firmado 2001 con ese grupo de naciones. Y esto a causa de temores de que los cultivadores europeos no sean capaces de soportar la competencia de los productores de azúcar del exterior.
Bajo el acuerdo Todo Menos Armas, de 2001, a los países menos adelantados se les permitió un acceso ilimitado al mercado europeo para todo tipo de productos, excepto armamentos, azúcar, banano y arroz.
Por entonces, los europeos consideraron que necesitaban más tiempo para abrirse a las ventas de esos tres productos, precisamente para que sus productores tuvieran más oportunidad de adaptarse a la competencia internacional. Y corrieron la vigencia de Todo Menos Armas para el azúcar, banano y arroz a julio de 2009.
Pero no es solamente la reforma azucarera y las rebajas de precios de la UE las que están alterando el comercio de este producto básico entre Europa y las naciones en desarrollo.
El Acuerdo de Cotonou, firmado en 2000 en esa localidad de Benín, África occidental, y que rige todo el comercio preferencial entre la UE y los países ACP, así como los programas de desarrollo y gobernanza, expira a fines de 2007. El Protocolo del Azúcar, base del acceso privilegiado al lucrativo mercado europeo de ese producto, también.
Stephen Thornhill, autor de un informe que explora opciones para cuando expire el Protocolo del Azúcar de los países ACP, estima que a la Comisión Europea le preocupa que sus precios internos caigan por una excesiva competencia internacional. Y por tanto espera que los países menos adelantados limiten voluntariamente sus exportaciones mientras ella decide qué forma tendrán las futuras relaciones comerciales con las naciones ACP.
Casi la mitad de los países ACP que exportan azúcar a la Unión Europea pertenecen al grupo de los menos adelantados. Este abarca a las 50 naciones más pobres del mundo, una categoría definida por la Organización de las Naciones Unidas (ONU) en 1971 en reconocimiento de sus necesidades de ayuda especial de la comunidad internacional.
Si logra que los límites de las ventas sean voluntarios, la Comisión Europea puede desviar las críticas de la sociedad civil por violar acuerdos comerciales con los países menos adelantados, dijo Thornhill.
Para limitar los daños a las economías ACP, que ya se perjudicaron por los recortes de precios del azúcar en 36 por ciento, Thornhill sugirió en su informe un aumento gradual de la cuota de los países de ese bloque a lo largo de tres años, de los actuales 1,3 millones de toneladas a 1,9 millones de toneladas para 2010/2011.
Thornhill propone este incremento como un pacto adjunto a los Acuerdos de Asociación Económica que actualmente son negociados entre las seis subregiones del bloque ACP y la UE.
Junto a una restricción voluntaria de las importaciones europeas de los países menos adelantados, el plan puede resultarle a la Comisión Europea más aceptable que el peligro de importaciones ilimitadas de esas naciones, agregó.
Los Acuerdos de Asociación Económica deberían entrar en vigencia a comienzos del año próximo, para hacer compatible el comercio UE-ACP con las normas de la OMC.
"Las 600.000 toneladas adicionales (de azúcar de la cuota de los países ACP) serían para compensar la reducción —posterior a la reforma de la UE— de los ingresos de esos países por exportaciones. Si eso se agregara a las importaciones ilimitadas del acuerdo Todo Menos Armas, la Comisión Europea no estaría feliz", dijo Thornhill a representantes de los países ACP y menos adelantados.
Thornhill destacó que incluir el dulce en los Acuerdos de Asociación Económica eliminaría muchos de los beneficios que actualmente gozan los países ACP gracias al Protocolo del Azúcar, incluyendo cuotas, más que el mero acceso, así como precios negociados asegurados.
Si el azúcar fuera incluido en los Acuerdos de Asociación Económica quedaría libre de impuestos y de cuotas, pero también sin apoyos en los precios. Entonces los países ACP correrían el riesgo de inundar el mercado de la UE y reducir los precios del azúcar, lo que perjudicaría a todos.
Representantes comerciales de los países menos adelantados que hablaron a condición de no revelar su identidad observaron que el informe de Thornhill, financiado por la Secretaría del bloque ACP y la Comisión Europea, es similar a una propuesta presentada por los países menos adelantados durante los dos años anteriores a la reforma azucarera de la UE de 2004.
La propuesta de los países menos adelantados sugería limitar las importaciones de esas naciones a cambio de una reducción de 20 por ciento en el precio, en vez del 36 por ciento con acceso ilimitado, que estableció la reforma.
Pero fue rechazada por el Consejo de Ministros de la UE, que no quería limitar las importaciones de los países menos adelantados.
Thornhill considera probable que la Comisión Europea acepte las propuestas de su informe, a causa de la actual situación excedentaria. También estima que, dado que la mayor parte del tonelaje adicional que propuso fue para países ACP que también se cuentan dentro de los menos adelantados, sería más probable que la Comisión Europea aceptara voluntariamente restricciones a las importaciones de Todo Menos Armas.
La Comisión Europea está explorando un enfoque de tres fases sobre las importaciones de los países menos adelantados. Este reduciría las importaciones hasta 2010 mientras se ajusta la situación excedentaria de la UE, las aumentaría hasta 2015 como un periodo de transición y, a partir de esa fecha, habría un acceso libre de cuotas.
Fuentes diplomáticas de los países ACP consideran probable que la Comisión Europea base sus propuestas en el informe de Thornhill porque había ayudado a financiarlo.
