El 12 de diciembre la Unión Europea y Cuba firmaron un Acuerdo de Diálogo Político y Cooperación que al mismo tiempo ha rescindido la condicionante Posición Común que la UE mantenía sobre Cuba. El solo hecho del acuerdo bilateral es ya de por sí una noticia, pero al mismo tiempo se imbrica en una serie de operaciones relacionadas con el régimen cubano, que tienen como protagonista principal al agente imprescindible, Estados Unidos.
En primer lugar, la decisión europeo-cubana se produce mientras se intentan completar los diversos pasos para la normalización de las relaciones entre Estados Unidos y Cuba.
En segundo término, el acuerdo tiene lugar apenas un mes después de la elección como próximo presidente de Estados Unidos de Donald Trump, quien anunció que se dispondría a aplicar una corrección a las medidas adoptadas por su predecesor, Barack Obama, para erosionar las condiciones del embargo.
El tercer detalle es que esta combinación de hechos y decisiones ha tenido lugar en el contexto verdaderamente novedoso de la muerte de Fidel Castro, el 25 de noviembre, con lo que se abre una etapa decisiva de la sucesión en Cuba del presidente Raúl Castro en 2018.
En este contexto conviene reflexionar sobre el resumen de la relación entre la UE y Cuba, que se centra en tres anclas fundamentales según la óptica europea.
En primer lugar, el diferendo entre Estados Unidos y Cuba cristalizado en el embargo debe ser tratado entre esos dos agentes exclusivamente. Ahora bien, si la legislación o decisiones norteamericanas impactan negativamente los intereses europeos, la UE se opondrá por todos los mecanismos a su alcance. Finalmente, si Cuba anhela a tener un trato mejor y preferencial con la UE, deberá cumplir con ciertos requisitos.
En este amplio escenario, vale la pena distinguir las bases de la conducta de Estados Unidos con la europea. Mientras las acciones de Washington se han dirigido al fin fundamental de la terminación del régimen castrista, la agenda europea apunta a una evolución hacia el futuro que garantice la transformación pacífica del sistema. Solamente cuando se confirme la transición cubana se podrá probar la eficacia de la estrategia de Europa.
Conviene, a esta altura, distinguir los aspectos del acuerdo entre la UE y Cuba que merecen ser considerados como novedosos de los que en realidad son parte de unas pautas permanentes.
En primer término, hay que reconocer que la firma del acuerdo europeo-cubano se produce tras unas largas negociaciones que estuvieron condicionadas duramente por la exigencia cubana de no sentarse discutir un acuerdo si no se eliminaba la Posición Común. La Habana asintió a negociar hasta el momento mismo de la firma. ¿Qué ha sido la Posición Común?
Esta decisión unilateral de la UE se tomó hace 20 años, en noviembre de 1996, en la culminación de un año explosivo que tuvo como eje central la aprobación por Washington de la llamada ley Helms-Burton, en realidad el resultado mixto de diversas iniciativas legislativas.
El título II es una colección de condiciones impuestas Cuba para la derogación del embargo (la desaparición del régimen castrista, el retiro de sus protagonistas y la puesta en marcha de una democracia), mientras el título III es una amenaza para los inversores (“traficantes”) que se impliquen en las propiedades confiscadas por el castrismo. Se les permitiría a los antiguos propietarios presentar demandas judiciales en tribunales norteamericanos.
En un ambiente confuso y pleno de incertidumbres, sin que la aprobación de la ley fuera segura, Fidel Castro ordenó el derribo de las avionetas de Hermanos al Rescate, provocando la aprobación de la legislación por el presidente Bill Clinton, aunque se reservó una cláusula de suspensión semestral de las posibles demandas judiciales.
Posteriormente, la UE y Estados Unidos firmaron un acuerdo que congelaba futuras inversiones.
Pero el cambio de gobierno en España el mismo año permitió que el presidente José María Aznar consiguiera el asentimiento de sus colegas en la UE para la Posición Común, que condicionaba la cooperación europea en los temas de la soberanía compartida.
Debido al complejo sistema europeo de competencias en el que se mezclan numerosos aspectos que no son los básicos de exclusividad de las instituciones comunitarias, diversas operaciones de relaciones exteriores y de soberanía interna siguen siendo controladas por los estados.
El resultado fue que ningún estado de la UE cesó en sus operaciones con Cuba. Cada uno continuó con sus acuerdos bilaterales. Nadie prohibió a sus ciudadanos viajar a Cuba. Ningún estado miembro de la UE impidió a sus líneas aéreas establecer conexiones. Sus propios sistemas de ayuda y cooperación continuaron funcionando como antes.
En la actualidad suman 18 los estados que tienen acuerdos bilaterales. Pero la existencia de la Posición Común implicaba un paraguas condicionante para una “relación plena” en los terrenos globales.
Esta relación bilateral y colectiva condicionada se agrió extremadamente en 2003 cuando el gobierno cubano ordenó la detención de 75 representantes de la disidencia y la ejecución sumaria de tres secuestradores de un ferry en el puerto de La Habana.
Bruselas, por medio de una decisión del Consejo (su más alta institución), impuso una serie de “medidas” (inmediatamente rebautizadas como “sanciones” por el régimen cubano). Destacaba la recomendación de extender invitaciones a los representantes de la disidencia a las recepciones de las fiestas nacionales de los Estados miembros. Se regulaba la limitación de participación en misiones comerciales y el nivel de participación de los representantes.
El resultado se tradujo en una serie de “guerras del canapé”, en las que si la disidencia asistía a los actos, el gobierno cubano se abstenía. Las llamadas de las embajadas no eran contestadas. La Habana llegaba a mimetizar la Posición Común con el embargo norteamericano.
Luchaba así contra “dos imperios”. Bruselas llegó entonces a considerar las medidas como contraproducentes y procedió a la evaluación y estudio sobre la conveniencia de su eliminación, lo que se produjo en 2008, cuando ya se había ampliado la inicial oficina de la UE en La Habana elevándola a la categoría de representación plena.
Así se procedió a un sistemático repaso de las alternativas en una serie de reuniones internas y entre altos funcionarios de Cuba y la UE (tanto en Bruselas como en La Habana), llevadas a cabo desde marzo de 2012 hasta los plenos acuerdos de 2016. Prácticamente ningún tema fue soslayado, incluyendo la sensible área de derechos humanos.
La naturaleza del acuerdo es de la variante “mixta”, ya que además de la aprobación del Consejo de la UE y el Parlamento Europeo, se necesita la anuencia de todos los Estados miembros y sus respectivos parlamentos. Aunque se considera que el guión está bien programado, no se descarta la aparición de obstáculos de algún Estado miembro que ralentice el proceso definitivo, mientras se aplican provisionalmente cada uno de sus pasos.
En el terreno cubano, al gobierno le conviene cumplir con los acuerdos básicos. A favor de esta tesis cuenta la incertidumbre de las acciones del gobierno de Trump. Además, la precaria situación de Venezuela y la evolución de otros gobiernos latinoamericanos pueden privar a Raúl Castro y su sucesor del apoyo necesario para la supervivencia de los aspectos básicos del régimen cubano en transformación. Europa representa la alternativa más pragmática y factible.
Joaquín Roy es catedrático Jean Monnet y director del Centro de la Unión Europea de la Universidad de Miami. jroy@miami.edu
