WASHINGTON / RÍO DE JANEIRO – En el cuerpo humano, el tejido conectivo rara vez recibe la misma atención que el corazón, los pulmones o el cerebro. Pero sin él, ni siquiera los órganos más fuertes pueden funcionar como un sistema. Es el tejido que une, sostiene y conecta un cuerpo sano.
Los sistemas fiscales funcionan de manera similar.
Durante décadas, la comunidad mundial de finanzas públicas se ha centrado en gran medida en reforzar los «órganos» de la gestión fiscal: los ministerios de Hacienda, los sistemas presupuestarios, las normas fiscales, las oficinas de auditoría y las herramientas de transparencia. Esta labor ha sido importante. Unas instituciones de finanzas públicas sólidas son esenciales para una gestión fiscal saneada.
Pero no son suficientes.
La crisis fiscal ya está aquí, al igual que la crisis de confianza que la rodea. Paso a paso que los gobiernos se enfrentan a decisiones más difíciles en materia de deuda, costes climáticos, ralentización del crecimiento, desigualdad e inversión pública, el reto ya no consiste simplemente en equilibrar las cuentas.
Se trata de hacer que las decisiones fiscales sean más responsables, equitativas y gozen de la confianza de la ciudadanía.
Esto no se puede lograr reforzando uno a uno los ministerios de Hacienda u otras instituciones individuales. Requiere invertir en el tejido conectivo entre estas instituciones: las relaciones entre los órganos legislativos, los auditores, los tribunales, la sociedad civil, los periodistas, los reformistas dentro del gobierno y los ciudadanos que respaldan la legitimidad y un escrutinio eficaz.
Algunos ejemplos son claros: Brasil, Indonesia y Sudáfrica han reforzado de manera significativa sus instituciones de finanzas públicas, pero siguen enfrentándose a profundos retos en materia de supervisión, legitimidad y equidad, según el documento de síntesis «Fortalecimiento de los ecosistemas fiscales para la rendición de cuentas y la equidad».
En cada uno de estos países, los sistemas institucionales pueden parecer sólidos sobre el papel, pero las decisiones fiscales siguen viéndose condicionadas por la captura política, un escrutinio débil y un acceso desigual al poder.
La razón es que las finanzas públicas no son simplemente un ejercicio técnico. Es una cuestión política. Los presupuestos determinan quién tiene acceso a la sanidad, la educación, las infraestructuras, la protección climática y el apoyo social. Los sistemas fiscales determinan quién contribuye y quién queda exento.
Las decisiones sobre la deuda pueden comprometer a las generaciones futuras. Las decisiones fiscales se encuentran entre las expresiones más claras de las prioridades de un gobierno.
Sin embargo, con demasiada frecuencia, las reformas han tratado la rendición de cuentas como algo que puede resolverse dentro de una sola institución en cada ocasión.
Fortalecer el Ministerio de Hacienda. Mejorar la oficina de auditoría. Apoyar al Poder Legislativo. Publicar más datos presupuestarios. Cada una de estas reformas puede ser valiosa. Pero la rendición de cuentas no se produce simplemente porque las instituciones individuales cuenten con mejores normas, mandatos o herramientas.
La rendición de cuentas se produce cuando esas instituciones están conectadas entre sí y son capaces de colaborar.
Se produce cuando los actores de la sociedad civil pueden interactuar con ellas, cuando los medios de comunicación pueden investigar, cuando los tribunales pueden intervenir cuando es necesario, cuando los órganos legislativos pueden examinar las decisiones del ejecutivo y cuando la presión pública puede convertir la información en consecuencias.
Ese «ecosistema fiscal» incluye a los ministerios de Hacienda, los órganos legislativos, las entidades fiscalizadoras superiores, los tribunales, las organizaciones de la sociedad civil, los periodistas, los reformistas dentro del gobierno, los movimientos sociales, los ciudadanos y las relaciones entre ellos.
También incluye las realidades informales que determinan cómo funciona realmente el poder, como los acuerdos entre partidos, las redes clientelistas, las rivalidades institucionales, las coaliciones de élites y el acceso desigual a quienes toman las decisiones.
Esta brecha entre las normas formales y el poder real es donde muchas reformas fiscales se quedan cortas.
Un país puede tener una ley presupuestaria que defina claramente el papel del parlamento, pero es posible que los legisladores carezcan de la independencia o la capacidad para cuestionar las decisiones del Poder Ejecutivo.
Una institución superior de auditoría puede elaborar informes contundentes, pero esas conclusiones pueden quedar en nada si el ejecutivo no actúa en consecuencia. Las organizaciones de la sociedad civil pueden sacar a la luz el uso indebido de fondos públicos, pero les cuesta obtener una respuesta de quienes tienen el poder de imponer sanciones.
Brasil, Indonesia y Sudáfrica siguieron sendas de reforma distintas. Pero en los tres casos, especialmente durante las crisis, la rendición de cuentas a menudo no dependió de que una sola institución funcionara a la perfección, sino de las colaboraciones formales e informales que se forjaron en todo el ecosistema fiscal.
Los auditores trabajaron con las comunidades. Las investigaciones periodísticas recopilaron pruebas y amplificaron la presión pública. Los tribunales intervinieron cuando otras instituciones no dieron la talla. Los reformistas, tanto dentro como fuera del Estado, encontraron formas de vincular el escrutinio con la acción.
Estos esfuerzos suelen ser frágiles. Pero también son esenciales.
La comunidad mundial de finanzas públicas debería extraer una conclusión clara. La siguiente fase de la reforma fiscal debe ir más allá de un enfoque centrado en cada institución por separado e invertir en las relaciones, coaliciones y canales que conectan a los actores de la supervisión y permiten que la rendición de cuentas eche raíces.
Para las instituciones financieras internacionales, las agencias de desarrollo y los proveedores de asistencia técnica, esto significa reconocer que la legitimidad fiscal no puede construirse únicamente a través de la capacidad ejecutiva.
Seguir apoyando a los ministerios de Hacienda sigue siendo importante, pero debe ir acompañado de una mayor atención a las instituciones, tanto dentro como fuera del Gobierno, y a las conexiones entre ellas que equilibran el poder fiscal.
Para los ministerios de Hacienda, esto significa respaldar sistemas de supervisión interconectados, respondiendo de manera oportuna a los procesos y recomendaciones legislativos y de auditoría, y creando espacios formales adicionales para que las organizaciones de la sociedad civil y las comunidades contribuyan a la elección y la aplicación de las políticas. Los organismos de supervisión necesitan vías para que sus acciones tengan repercusión.
Para la sociedad civil y los medios de comunicación, esto implica garantizar que la transparencia no se trate como un objetivo final, sino como un punto de partida. El acceso público a la información fiscal solo es eficaz cuando los ciudadanos, los periodistas y los actores cívicos disponen de los recursos, las protecciones y los canales necesarios para utilizarla.
Para el sector filantrópico, la implicación es especialmente urgente. Gran parte del apoyo a la labor de rendición de cuentas sigue estando fragmentado por institución, sector o ámbito temático.
Los financiadores tienen una oportunidad crucial para invertir en el tejido conectivo —actores ejecutivos, de supervisión y de la sociedad civil— que hace posible la rendición de cuentas fiscal.
Eso significa apoyar a los actores de la sociedad civil que puedan hacer un seguimiento del dinero público, vincular las decisiones presupuestarias con la experiencia vivida, colaborar con los ministerios de Hacienda y las instituciones de supervisión, y ayudar a las comunidades a exigir respuestas cuando los recursos públicos estén en riesgo.
Por lo tanto, la reforma fiscal debe entenderse como un proyecto democrático, no simplemente como uno de gestión. Es necesario contar con ministerios de Hacienda sólidos. Pero no pueden asumir solos la carga de la legitimidad.
Si los gobiernos quieren que los ciudadanos acepten concesiones difíciles, deben crear sistemas en los que la gente pueda ver cómo se toman las decisiones, contribuir a ellas, cuestionar los abusos de poder y confiar en que los recursos públicos se utilizan en interés del bien común.
El futuro de la reforma fiscal no se logrará reforzando una institución tras otra. Dependerá de la creación de ecosistemas de rendición de cuentas fiscal lo suficientemente sólidos como para mantener las finanzas públicas vinculadas al bien común.
Warren Krafchik es consultor de finanzas públicas en la Trust, Accountability and Inclusion Collaborative (Colaboración en materia de confianza, rendición de cuentas e inclusión) y codirector del proyecto Fortalecimiento de los Ecosistemas Fiscales.
Paolo de Renzio es profesor titular en la Escuela Brasileña de Administración Pública y de Empresas de la Fundación Getúlio Vargas, en Río de Janeiro, y codirector del proyecto Fortalecimiento de los Ecosistemas Fiscales.
T: MF / ED: EG
