En lo que entonces representó un esperanzador anuncio conjunto de China y Estados Unidos sobre el cambio climático en 2014, Beijing se comprometió a reducir sus emisiones de gases contaminantes desde 2030, lo que consolidó en el Acuerdo de París alcanzado al finalizar el año siguiente.
Sin embargo, la ambición de China de participar en la lucha contra el cambio climático se ha visto ensombrecida por la caída de su tasa de crecimiento económico, que pasó de 14,23 por ciento en 2007, a solo 6,6 por ciento en 2018.
Como el mayor emisor del mundo de gases de efecto invernadero (GEI) y la segunda economía más grande, China se esfuerza por lograr un equilibrio entre el crecimiento económico y la mitigación climática.
El equilibrio entre economía y clima se ha vuelto aún más complicado en los últimos años, especialmente a medida que la relación Beijing-Washington se ha ido agriando.
Por un lado, la retirada de la administración estadounidense de Donald Trump del Acuerdo de París sacudió los cimientos del compromiso climático de China.
Por otro lado, la desaceleración del crecimiento económico, en parte por la actual guerra comercial entre China y los Estados Unidos, limita la capacidad de Beijing para frenar sus emisiones de GEI.
China está buscando medios eficientes para reducir las emisiones de GEI mientras impulsa un rápido crecimiento de su economía.
Sus esfuerzos de mitigación climática se centran en cinco áreas: mejorar la estructura industrial, limpiar la combinación de sus fuentes de energía, mejorar la eficiencia energética, reducir las emisiones de GEI ajenas a la energía y aumentar los sumideros de carbono.
Estas políticas generalmente están alineadas con la estrategia general de crecimiento económico de China que apunta al desarrollo de nuevas industrias como la tecnología de la información y las energías renovables, así como a la reducción de las sobrecapacidades en industrias como el hierro y el acero.
Reforma estructural de China
Con el fin de diseñar e implementar mejor sus políticas climáticas, China está en el proceso de racionalizar las regulaciones climáticas a través de la reforma institucional del sector. El régimen regulador de clima de China sufrió una sacudida significativa en 2018.
El cambio más notable fue que el Departamento de Cambio Climático pasase de depender de la Comisión Nacional de Desarrollo y Reforma (CNDR) al nuevo Ministerio de Ecología y Medio Ambiente (MEMA), que comenzó a operar en marzo del año pasado y además de las funciones del ministerio anterior, asumió las de otros seis organismos gubeernamentales.
El fundamento de la reforma es consolidar las regulaciones del cambio climático y la contaminación ambiental.
El calentamiento global y la contaminación del aire se originan muchas veces en las mismas fuentes. Además, las medidas de control de la contaminación del aire, como mejorar la eficiencia energética, cambiar el uso del carbón por las energías renovables y cerrar las obsoletas instalaciones productivas, también conducirán a reducir las emisiones de GEI.
Por lo tanto, el control conjunto de los GEI y los contaminantes del aire, en lugar de atacar a los elementos contaminantes en forma separada, puede reducir el costo de las regulaciones climáticas y ambientales.
La calidad del aire se ha convertido en una de las principales prioridades para el gobierno de Beijing desde 2013. La estricta política de control de la contaminación del aire se convierte en un contribuyente significativo a las reducciones de emisiones de GEI de China.
Al vincular el problema del cambio climático con la preocupación por la contaminación del aire, la política climática también puede obtener más apoyo de los gobiernos locales, ya que para ellos la calidad del aire tiene una prioridad mucho mayor que el cambio climático.
La reforma permite que el regulador climático aproveche muchos instrumentos de política en manos del MEMA. El Ministerio estableció un sistema de permisos de emisión a nivel nacional para consolidar regulaciones ambientales fragmentadas. Se está convirtiendo en la herramienta reguladora central para las emisiones de fuentes estacionarias.
El sistema de permisos de emisión realiza un seguimiento de la información a nivel de las instalaciones sobre la producción, las emisiones y el control de la contaminación. Aunque el sistema solo cubre contaminantes ambientales en este momento, se puede adaptar fácilmente para incluir las emisiones de GEI.
La incorporación de GEI en el sistema de permisos de emisión puede garantizar que las reducciones de emisiones de GEI sean medibles, informadas y verificables (MRV, en inglés). En este sentido, cambiar la regulación de GEI de la CNDR al MEMA ayuda a armonizar la gestión del clima y el ambiente.
La reforma del régimen climático de China es en general positiva. Con el compromiso de construir «una comunidad con un futuro compartido para la humanidad», China está decidida a continuar su camino de desarrollo bajo en carbono.
La reforma institucional tiene el potencial de acelerar la legislación sobre cambio climático. Sin una ley de cambio climático, la CNDR tendió a usar reglas departamentales para regular las emisiones de GEI. Debido a que esa Comisión tiene una poderosa influencia en los asuntos económicos y energéticos, los ministerios y gobiernos locales generalmente siguen las reglas.
En comparación, como un ministerio más nuevo y más débil, es más probable que el MEMA defienda el estado de derecho para la gobernanza climática. El MEMA ha fortalecido su poder a través de la legislación ambiental. Un ejemplo de ello es la reforma de la Ley de Protección Ambiental, vigente desde 2015.
La nueva ley dio al MEMA instrumentos para fortalecer en forma muy notable la aplicación de las normas ambientales. Por lo tanto, el MEMA tendría más incentivos para abogar por la legislación climática que la CNDR. Si esto sucede, llevará el compromiso climático de China al siguiente nivel.
Incorporación de la legislación climática
La reestructuración ministerial también reabre el debate sobre instrumentos alternativos de política climática. Específicamente, si usar el mercado del carbono o el impuesto al carbono para regular las emisiones de GEI se está convirtiendo en un tema vivo nuevamente.
El Departamento de Cambio Climático cuando dependía de la CNDR abogó por el mercado del carbono.
Creó siete pilotos regionales del mercado de carbono en 2013 y también anunció el establecimiento del esquema nacional de comercio de emisiones en 2017. Cuando el MEMA asumió el poder regulador del clima, también heredó los mercados de carbono regionales y nacionales.
A diferencia de la CNRR, el MEMA no tiene ninguna razón particular para apegarse al mercado de carbono. El impuesto al carbono debería ser una opción de política viable dado que China inició el impuesto ambiental en 2018. Sería conveniente incorporar los GEI en el código fiscal ambiental existente.
El impuesto al carbono tiene varias ventajas sobre el mercado del carbono. En general, el impuesto al carbono puede proporcionar una señal de precio más segura a los emisores. En el contexto de China, el impuesto al carbono requiere legislación, lo cual es importante para consolidar el compromiso climático a largo plazo de China.
Además, el impuesto al carbono puede evitar que los gobiernos locales interfieran en la implementación de las regulaciones climáticas nacionales.
Como se evidencia en los pilotos regionales, la intervención excesiva de los gobiernos locales puede conducir al fracaso del mercado de carbono.
Además, el impuesto al carbono puede aprovechar el poder del Ministerio de Finanzas. Ese ministerio es determinante para establecer la política económica. Su participación puede fortalecer el cumplimiento y la aplicación de las regulaciones climáticas.
Sin embargo, la reforma de la regulación climática también conlleva algunas preocupaciones. La principal de ellas es el debilitamiento del vínculo entre el cambio climático y los problemas económicos. El cambio climático no es un problema de emisiones puras, sino también un problema económico integral.
Como regulador macroeconómico y energético de China, la CNDR puede avanzar en la agenda climática al incluirla en las políticas industriales, de inversión y de energía.
En cambio, el MEMA tiene mucha menos capacidad para influir en la agenda nacional de desarrollo económico y transición energética. Será difícil para el MEMA coordinar varios ministerios que tienen más poder que ese ministerio ambiental.
Una preocupación relacionada es si el MEMA puede abordar los desafíos económicos y financieros asociados con los mercados de carbono regionales y nacionales.
El MEMA tiene la capacidad de garantizar que las reducciones de emisiones de GEI sean MRV, que es la base de un mercado de carbono funcional. Sin embargo, el mercado de carbono está intrínsecamente conectado con el mercado financiero.
El MEMA necesita trabajar con otros ministerios, con la CNDR y el regulador de valores, para asegurarse de que la operación del esquema de comercio de emisiones no cree consecuencias económicas y financieras no deseadas.
La reforma del régimen climático de China es en general positiva. Con el compromiso de construir «una comunidad con un futuro compartido para la humanidad», China está decidida a continuar su camino de desarrollo bajo en carbono.
Si China puede seguir avanzando en su agenda climática depende de la determinación del máximo líder, que está influenciado por las consecuencias económicas de la mitigación climática y el compromiso climático global. El nuevo ministerio de medio ambiente tiene la experiencia y los recursos adecuados para diseñar e implementar políticas climáticas.
La «guerra contra la contaminación”, declarada en 2013, le da peso y capacidad al MEMA para enfrentar el difícil desafío de la contaminación ambiental. Una vez que el cambio climático se convierta en el tema principal de su agenda, no hay duda de que el MEMA puede apuntalar la ambición climática de China.
Este artículo fue publicado originalmente en International Politics and Society.
