Las dos primeras semanas de sesiones del flamante Consejo de Derechos Humanos de la ONU concluyen sin dar todavía señales del rumbo que seguirá en el tratamiento de los abusos más flagrantes ni de la estructura que se propone montar para prevenirlos y sancionarlos.
El organismo, integrado por representantes de 47 países, reemplazó a la Comisión de Derechos Humanos, que por casi seis décadas había sido el máximo cuerpo especializado en esa materia de la ONU (Organización de las Naciones Unidas).
Aunque el perfil del Consejo se irá delineando en las futuras sesiones, que este año serán en septiembre y noviembre, Eric Sottas, director de la Organización Mundial Contra la Tortura (OMCT), respondió un cuestionario de IPS acerca lo que se percibe más allá de la apariencia del foro.
—¿Ofrece el Consejo mejoras respecto de la Comisión de Derechos Humanos?
—El nuevo cuerpo presenta algunas ventajas. Una, por ejemplo, es que se reunirá por lo menos cuatro veces al año, lo cual significa mayores posibilidades de seguimiento de ciertos casos. Cuando se enfrenta una cuestión difícil, cuando existe un problema serio en un país, es mejor disponer de reuniones anuales regulares en lugar de una sola y en la que se resuelven condenas que realmente no interesan a nadie, como ocurría durante la Comisión. Pero el Consejo planteará también algunos problemas. Uno de ellos es que, en contraste con lo que se anunció previamente y con lo dispuesto por la resolución que creó el organismo, algunos países miembros no han contraído compromisos para asegurar su elección.. En las cartas de presentación de sus postulaciones, muchos de esos estados, como China, no manifestaron intenciones firmes de suscribir convenciones de derechos humanos o de ratificarlas. En esas misivas tampoco aceptan visitas de integrantes del sistema de derechos humanos, como expertos, relatores o grupos de trabajo. La segunda objeción se relaciona con el hecho de que se requiere una mayoría calificada en la Asamblea General de la ONU para ser nominado y que el grupo africano presentó un número de países candidatos, igual al de puestos que le correspondía en el Consejo. Esto significa que no hubo opciones. Obviamente, no presentaron a los países más problemáticos, como Zimbabwe y Sudán. A ese nivel, no hubo provocaciones. Sin embargo, nosotros consideramos que muchos de los países elegidos en ese grupo no satisfacen los requisitos. Por tanto, tengo impresiones variadas acerca de lo que el Consejo puede hacer.
—¿Pero el establecimiento en el Consejo de un sistema de revisión periódica y universal del acatamiento de las convenciones no representan una innovación positiva?
—Ese es un aspecto interesante por el hecho de que todos los países, de manera regular, van a ser sometidos a un examen. Sin embargo, por otro lado no tenemos garantía alguna de que los países van a cumplir las recomendaciones aprobadas por los expertos independientes. Creo que debe existir una clara distinción entre los mandatos de los órganos políticos de juzgar a otros países y, lo más importante, establecer primero el sistema de normas. La Comisión desempeñó bien estas funciones de presentar nuevos instrumentos, de adoptarlos y luego enviarlos a la Asamblea General para su aprobación. En ese punto, pienso que necesitamos un amplio espectro de países en el Consejo para asegurar que las convenciones obtengan el apoyo de una mayoría de las naciones del mundo. Pero, al mismo tiempo, es muy peligroso darle al Consejo la tarea de controlar o supervisar si verdaderamente los países cumplen las distintas obligaciones emanadas de una convención o del derecho consuetudinario.
—¿Cómo resolvería esa disyuntiva?
—Una posibilidad es que el Consejo cumpla realmente con su papel. Es decir, que no duplique el trabajo de los expertos, pero que se ocupe de lleno de las recomendaciones procedentes de esos grupos. En el sistema de la ONU tenemos los órganos de seguimiento de los tratados, llámense comités o grupos de trabajo, así como también los procedimientos especiales, como los relatores sobre torturas o los grupos de trabajo sobre desapariciones de personas, y otros más. Todos esos expertos deben presentar su trabajo al Consejo, que debe analizar si los países cumplen con las recomendaciones. La segunda posibilidad es que el nuevo órgano ponga en duda lo que los expertos hayan decidido o analizado. Temo que la resolución de creación del Consejo no ha establecido cláusula alguna para prevenir este asunto.
—¿En qué funda esos temores?
—Ya ha habido por lo menos un antecedente. Como se recordará, la ahora denominada Subcomisión para la Promoción y la Protección de los Derechos Humanos, que antes tenía competencia para analizar las situaciones de países, se ocupó en su momento de las matanzas de 1989 de la plaza de Tiananmen, en Beijing. El organismo efectuó un buen trabajo de análisis de la situación y demandó a China que presentara a la Comisión de Derechos Humanos un informe con aclaraciones sobre lo ocurrido. La delegación intentó presionar a los expertos independientes que integran la Subcomisión, para que se abstuvieran de aprobar una resolución sobre el caso, pero finalmente se resistió la presión y se adoptó una resolución blanda pero buena, según mi opinión. En la siguiente sesión de la Comisión, en lugar de hacer el seguimiento del grado de aplicación de esas recomendaciones por parte de China, el cuerpo ahora desaparecido decidió que eran aceptables las explicaciones dadas. Pero en realidad no era explicación alguna. En una reforma posterior, la Comisión decidió que su órgano asesor y subordinado, la Subcomisión, no se ocuparía más de las situaciones de los derechos humanos en los países. Esto significa que los políticos representados entonces en la ex Comisión, los mismos que figuran hoy en el Consejo, consideran que el papel de los expertos están en cierto grado limitados por las realidades de la política.
—¿Qué enseñanzas extrae de esos episodios?
—Para mí, eso explica la selectividad, o sea los criterios que otorgan primacía a determinadas violaciones o a ciertas víctimas. Es más ejemplarizante que saber si hay buenos o malos países en el Consejo. Esta es una cuestión del papel que los diferentes actores deben desempeñar.
—Entonces ¿qué propone?
—Lo que necesitamos es un sistema equilibrado de control como tenemos en los países democráticos. En esos casos, el parlamento adopta las leyes, para lo cual se necesitan todos los partidos, aún los más extremistas, para alcanzar la mayoría. Pero una vez aprobadas, otro cuerpo se encarga de verificar la aplicación y el respeto de esas normas. Pero, lamentablemente, en el plano internacional esos dos aspectos están confundidos. Me preocupa que en la estructura erigida para el nuevo Consejo no se haya encarado esta cuestión.
—¿Cómo se podrían equilibrar las dos funciones?
—Pienso que se podría establecer algo parecido a los mecanismos de la Organización Internacional del Trabajo (OIT), donde la Secretaría, que es la Oficina Internacional del Trabajo, analiza las presentaciones de los países antes de someterlas a consideración del Consejo de Administración del mismo organismo. Es decir, existe un informe enviado a la Secretaría, que luego es analizado por un grupo de expertos, tras lo cual se decide si el caso debe trasladarse al Consejo, con recomendaciones o incluso con propuestas de sanciones al país..
—¿Acaso el sistema de la ONU examina la posibilidad de adoptar un mecanismo de ese tipo?
—Ha habido sugerencias, pero hasta el momento no hay nada decidido. Yo espero que este sea un tema primordial, no en esta sesión sino en la próxima de septiembre. La sesión de este mes es algo prácticamente formal. Es probable que el Consejo establezca algunos grupos de trabajo para que aceleren el examen de estas cuestiones que deben resolver en septiembre.
—¿Cree que el Consejo eliminará algunos temas que examinaba la Comisión?
—No estoy seguro realmente de que el retroceso se produzca en el plano temático. Es verdad que coexisten unos 40 mecanismos diferentes y que se hace necesaria cierta reorganización de sus trabajos. Sin embargo, el aspecto central es su independencia y su posibilidad de dirigir directamente al Consejo sus conclusiones y recomendaciones. Aquí es dónde surge la cuestión: ¿Aceptará el Consejo proseguir con el mismo tipo de investigaciones efectuadas por esos grupos?
—¿Es qué las resoluciones de esos mecanismos especiales causan irritación entre los países miembros?
—Le doy ejemplos. Los relatores especiales sobre tortura o sobre ejecuciones sumarias solían presentar cada año a la Comisión una lista de casos que en cierto grado crearon tensiones con países que protestaban y argüían que los expertos no eran lo suficientemente independientes o competentes.
—¿Esas objeciones procedían siempre de los mismos países?
—No. Provenían no sólo de países que yo consideraría problemáticos, como Cuba, que cuestionó el informe del experto inglés Nigel S. Rodley cuando era relator especial sobre tortura (1993-2001), sino también de España, que desafió al experto holandés Theo Van Boven, en su época (2001-2004) de relator del mismo tema. Ya había entonces tensiones, y eso es bastante comprensible.
—¿Cómo relaciona esos incidentes con la posibilidad de que se recorten las atribuciones de los mecanismos especiales?
—Aquí cabe preguntarse si el Consejo será lo suficientemente sólido para aceptar el desafío de los expertos independientes. En caso contrario, este nuevo cuerpo aprovecharía el hecho de que los mecanismos establecidos por el sistema de revisión periódica y universal deberían reorganizar el trabajo de investigación. El Consejo se valdría de esa circunstancia para apropiarse de algunas de las atribuciones de los expertos. Por ejemplo, podría decidir que a la Secretaría o a otros funcionarios les corresponde un papel mayor en la redacción de los informes de cada país.
—¿Tiene una idea de cómo se zanjará esa aparente diferencia entre gobiernos y expertos independientes?
—En este momento hay varias propuestas. Algunas son muy buenas pues tratan de reforzar el papel de esos expertos, inclusive sugiriendo que haya uno independiente por cada país encargado de preparar la revisión periódica de la vigencia de los derechos humanos. En cambio, otras iniciativas provienen de países convencidos de que "al fin y al cabo, tenemos demasiados expertos y no debemos mantener ese criterio".
—¿La ofensiva se dirige contra la competencia de los expertos y no contra los temas que ellos examinan?
—Creo que no afectará solamente a los expertos. También a ciertos aspectos temáticos, como el reto a las responsabilidades de las firmas transnacionales en las violaciones de derechos humanos, que ha sido siempre un problema para el mundo occidental. Otros temas amenazados son las libertades de expresión y de asociación, que en estos momentos están muy comprometidas.
—¿Qué sugiere para eliminar esos peligros?
—Insistimos en la necesidad de mantener un mecanismo muy parecido al que existe en el sistema de los defensores de los derechos humanos o también en el de condena a la tortura, que es muy importante para nosotros en la OMCT. Me refiero a la posibilidad de visitar cualquier lugar de detención cuando un país acepta extender la invitación. Pero nosotros creemos que todos los países deben ofrecer invitaciones permanentes que permitan las visitas de los expertos independientes cuando ellos las consideren necesario.
—¿Funciona ese sistema de invitaciones?
—Sabemos bien que no. Los problemas que tenemos actualmente con Guantánamo (la prisión en esa base estadounidense en Cuba) y anteriormente con China muestran que para los países miembros permanentes del Consejo de Seguridad de la ONU este asunto de aceptar las visitas de los expertos no funciona de manera automática. Por lo tanto, en la reforma de los mecanismos seguiremos con sumo cuidado este asunto de las visitas porque allí vislumbramos una de las mayores dificultades del futuro.
