MONTEVIDEO – Cuando miles de georgianos llenaron las calles de Tiflis en 2023 para protestar contra la ley de «agentes extranjeros» propuesta por su Gobierno, entendieron lo que sus líderes intentaban hacer: no se trataba de transparencia ni de rendición de cuentas, sino de silenciar la disidencia.
Aunque el gobierno se vio obligado a retirar la legislación, volvió con renovada determinación en 2024 y aprobó una versión renombrada a pesar de las protestas aún más intensas. La ley ha congelado efectivamente las esperanzas de Georgia de unirse a la Unión Europea.
La ley represiva de Georgia es solo un ejemplo de una inquietante tendencia mundial documentada en el nuevo informe de Civicus, Cortando el salvavidas de la sociedad civil: la propagación mundial de las leyes sobre agentes extranjeros.
Desde América Central hasta Asia Central, desde África hasta los Balcanes, los gobiernos están adoptando leyes que tildan a las organizaciones de la sociedad civil y a los medios de comunicación independientes de agentes pagados por intereses extranjeros.
Las leyes sobre agentes extranjeros están proliferando a un ritmo alarmante, lo que supone una amenaza creciente para la sociedad civil. Desde 2020, El Salvador, Georgia, Kirguistán, Nicaragua y Zimbabue han promulgado leyes de este tipo, mientras que muchos otros Estados han propuesto medidas similares.
Rusia estableció el modelo para esta arquitectura de represión en 2012, cuando el gobierno de Vladimir Putin introdujo una legislación que exigía a cualquier organización de la sociedad civil que recibiera financiación extranjera y participara en «actividades políticas» ampliamente definidas que se registrara como agente extranjero.
Esto ofrecía una elección imposible: aceptar una designación estigmatizante que, en la práctica, tildaba a las organizaciones de espías extranjeros, o cesar sus actividades. Rusia amplió repetidamente su represión y, en 2016, al menos 30 grupos habían optado por cerrar antes que aceptar la designación.
El Tribunal Europeo de Derechos Humanos ha condenado inequívocamente la ley rusa por violar las libertades cívicas fundamentales, pero esto no ha impedido que otros Estados adopten con entusiasmo el mismo modelo.
La pretensión de que estas leyes promueven la transparencia es fundamentalmente falsa. Las organizaciones de la sociedad civil que reciben apoyo internacional ya están sujetas a rigurosos requisitos de rendición de cuentas impuestos por sus donantes. Por el contrario, los gobiernos suelen recibir una importante financiación extranjera, pero no se enfrentan a obligaciones de divulgación equivalentes.
Este doble rasero revela el verdadero propósito de estas leyes: no la transparencia, sino el control. En la práctica, casi cualquier actividad de interés público puede considerarse política en virtud de las leyes sobre agentes extranjeros, incluida la defensa de los derechos humanos, la supervisión de las elecciones y los esfuerzos por fortalecer la democracia.
Los Estados dejan deliberadamente las definiciones vagas y amplias para permitir la aplicación discrecional y la persecución de las organizaciones que no les gustan.
Las repercusiones pueden ser devastadoras. Nicaragua ofrece un ejemplo especialmente extremo del uso de las leyes sobre agentes extranjeros para desmantelar la sociedad civil.
El presidente Daniel Ortega ha utilizado esta legislación como parte de un amplio arsenal represivo que ha cerrado más de 5600 organizaciones, aproximadamente 80 % de todos los grupos que operaban en el país.
Las fuerzas de seguridad del Estado han realizado redadas en las organizaciones suspendidas, han incautado sus oficinas y confiscado sus activos, mientras que miles de académicos, activistas y periodistas se han visto obligados a exiliarse.
Con solo las organizaciones controladas por el Estado en funcionamiento, Nicaragua se ha convertido en un régimen autoritario en toda regla, en el que se han eliminado las voces independientes y se ha cerrado el espacio cívico.
En Kirguistán, una ley sobre agentes extranjeros aprobada en marzo de 2024 ha tenido un efecto paralizador inmediato. Las organizaciones han reducido sus actividades, algunas se han vuelto a registrar como entidades comerciales y otras han cesado de forma proactiva sus operaciones para evitar multas por incumplimiento.
La Open Society Foundations cerró su oficina de concesión de subvenciones, establecida desde hacía mucho tiempo en el país.
Mientras tanto, en El Salvador, el Gobierno del presidente Nayib Bukele impuso un impuesto punitivo de 30 % a todas las subvenciones extranjeras, además de etiquetas estigmatizantes y requisitos de registro, lo que obligó a las principales organizaciones de la sociedad civil a cerrar sus oficinas.
Las leyes sobre agentes extranjeros imponen barreras sistemáticas mediante complejos procesos de registro, exigentes requisitos de información y frecuentes auditorías que obligan a muchas organizaciones más pequeñas a cerrar.
La amenaza de duras sanciones —incluidas multas elevadas, revocación de licencias y penas de prisión por incumplimiento— crea un clima de miedo que a menudo conduce a la autocensura y a la disolución de las organizaciones.
Al restringir la financiación extranjera sin ofrecer medidas para ampliar las fuentes de financiación nacionales, los gobiernos hacen que las organizaciones de la sociedad civil dependan de la aprobación del Estado, lo que limita su autonomía.
Y al obligarlas a llevar la etiqueta estigmatizante de «agente extranjero», los gobiernos se aseguran de que pierdan la confianza del público, lo que dificulta su defensa cuando se producen nuevas medidas represivas.
Sin embargo, hay motivos para la esperanza. La sociedad civil ha demostrado una notable capacidad de resistencia frente a las leyes sobre agentes extranjeros, y la movilización callejera y los recursos legales han logrado en ocasiones paralizar o revertir estas medidas.
La rápida revocación por parte de Ucrania de su ley de 2014 sobre agentes extranjeros tras las protestas masivas demostró que es posible obtener una respuesta inmediata cuando el momento político es el adecuado.
Etiopía modificó su restrictiva ley de 2009 en 2019, mientras que Hungría se vio obligada a derogar su ley de 2017 tras una sentencia del Tribunal de Justicia de la Unión Europea de 2020. En mayo de 2025, el Tribunal Constitucional de Bosnia y Herzegovina suspendió una ley sobre agentes extranjeros, reconociendo que violaba la libertad de asociación.
La presión jurídica internacional ha sido fundamental. La condena categórica del Tribunal Europeo de Derechos Humanos a la legislación rusa sentó un precedente crucial. Estas decisiones sentaron las bases para impugnar leyes similares en otros lugares.
Sin embargo, los gobiernos autoritarios pueden adaptar sus estrategias e implementar nuevas versiones de legislación restrictiva, como se vio en la introducción en 2023 de una nueva ley de «protección de la soberanía» en Hungría.
La aceleración de esta tendencia desde 2020 refleja patrones más amplios de regresión democrática en todo el mundo. Los líderes políticos autoritarios están aprovechando las preocupaciones legítimas sobre la injerencia extranjera para crear herramientas legales que sirvan a sus agendas represivas.
El peligro va más allá de los que las han adoptado actualmente. El Parlamento de Bulgaria ha rechazado cinco veces los proyectos de ley sobre agentes extranjeros, pero un partido de extrema derecha sigue reintroduciéndolos. El gobierno autocrático de Turquía archivó su propuesta de ley tras la reacción pública en 2024, pero meses después volvió a presentar una versión modificada.
Es esencial una resistencia coordinada antes de que las leyes sobre agentes extranjeros se normalicen. Existe una necesidad urgente de que los tribunales internacionales aceleren la tramitación de los casos y desarrollen procedimientos de emergencia para situaciones en las que la sociedad civil se enfrente a amenazas inmediatas.
Los gobiernos democráticos deben evitar adoptar leyes estigmatizantes, imponer sanciones específicas a los funcionarios extranjeros responsables de promulgar leyes sobre agentes extranjeros y proporcionar refugio a los activistas que se ven obligados a huir.
Los financiadores deben establecer mecanismos de emergencia con subvenciones de desembolso rápido, mientras que la sociedad civil debe reforzar las redes de solidaridad internacional para compartir estrategias de resistencia y exponer la verdadera intención de estas leyes.
La alternativa a la acción coordinada es observar pasivamente cómo se silencian sistemáticamente las voces independientes. Hay que defender el derecho de la sociedad civil a existir y operar libremente.
Inés M. Pousadela es especialista sénior en Investigación de Civicus, codirectora y redactora de Civicus Lens y coautora del Informe sobre el Estado de la Sociedad Civil de la organización.
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