NUEVA YORK – El artículo 109 de la Carta de las Naciones Unidas establece un mecanismo para la revisión de la propia Carta. Permite convocar una Conferencia General de todos los miembros de las Naciones Unidas mediante un voto de dos tercios de la Asamblea General y el voto de nueve miembros del Consejo de Seguridad. Tal y como establece el artículo, «cada miembro de las Naciones Unidas tendrá un voto en la conferencia».
Aunque las perspectivas de enmendar la Carta sean escasas, una conferencia de revisión podría resultar relevante.
Ofrecería al conjunto de los Estados miembros un foro formal para exponer los cambios que persiguen y sometería a los cinco miembros permanentes del Consejo de Seguridad y con poder de veto a la presión pública para que respondan.
Ese valor político es motivo suficiente para que los Estados miembros comiencen a sentar las bases diplomáticas, a pesar de los formidables obstáculos.
El apartado 3 del artículo 109 establecía un umbral distinto, más bajo, para su consideración en el décimo período de sesiones de la Asamblea General.
Si no se hubiera celebrado ninguna conferencia antes de esa fecha, la propuesta de convocar una debía incluirse en el orden del día de la Asamblea, y la conferencia se celebraría si así lo decidían la mayoría de los miembros de la Asamblea y siete miembros del Consejo de Seguridad.
En virtud de dicha disposición, en noviembre de 1955 la Asamblea decidió que se «celebraría una conferencia de revisión en el momento oportuno», y el Consejo de Seguridad dio su conformidad al mes siguiente, a pesar del voto en contra de la entonces Unión Soviética. Setenta y un años después, no se ha celebrado ninguna conferencia.
La idea ha vuelto ahora a la corriente principal de la diplomacia.
En noviembre de 2024, los líderes de Brasil, la India y Sudáfrica pidieron «una reforma de amplio alcance de la Carta de las Naciones Unidas, incluida la convocatoria de una conferencia de revisión» en virtud del artículo 109.
En la Asamblea General de septiembre de este año, la primera ministra de Japón, Sanae Takaichi, declaró ante la sala que la Carta, «que ya tiene 81 años, también debería revisarse».
Los defensores agrupados en la Coalición del Artículo 109 presentan ahora una conferencia de revisión como la vía más prometedora para el cambio estructural.
Un trabajo reciente publicado por el Instituto Toda por la Paz y la Fundación Dag Hammarskjöld sobre la reinvención de las Naciones Unidas ha llegado a un diagnóstico similar.
Varios de los cambios que necesita la organización requerirían una enmienda de la Carta: un Consejo de Seguridad más representativo, límites al veto y un Consejo de Derechos Humanos con la condición de órgano principal. Esto hace que merezca la pena poner a prueba la propuesta del artículo 109 frente a la objeción más contundente que se le plantea.
Esa objeción se encuentra en el segundo párrafo del artículo 109. Cualquier cambio que recomiende la conferencia solo entrará en vigor cuando lo ratifiquen dos tercios de los miembros, «incluidos todos los miembros permanentes del Consejo de Seguridad».
Con 193 miembros, eso significa 129 ratificaciones, y cada uno de los cinco debe figurar entre ellas. El privilegio que la reforma pretende limitar resurge, por tanto, en el momento de la decisión. Cualquier miembro permanente podría participar en años de negociación y luego negarse a ratificar el resultado.
Los escépticos concluyen que una conferencia generaría expectativas que no podría cumplir y dejaría al multilateralismo más débil que antes.
Se trata de una norma exigente, y algunos defensores de la revisión la pasan por alto con demasiada rapidez. Ningún mecanismo de procedimiento la elimina.
Sin embargo, el artículo 108, que regula las enmiendas ordinarias, también exige la ratificación por parte de dos tercios de los miembros, incluidos los cinco miembros permanentes. La vía gradual que prefieren los escépticos no ofrece ninguna vía de escape al veto; se enfrenta a él propuesta a propuesta.
La historia sugiere que los miembros permanentes pueden cambiar de postura. En diciembre de 1963, la Asamblea General aprobó enmiendas que ampliaron el Consejo de Seguridad de 11 a 15 miembros y el Consejo Económico y Social de 18 a 27.
Entonces, Francia y la Unión Soviética votaron en contra, mientras que el Reino Unido y Estados Unidos se abstuvieron. Los cuatro son miembros permantes y con poder de veto del Consejo de Seguridad, junto con China.
No obstante, los cinco ratificaron las enmiendas, que entraron en vigor el 31 de agosto de 1965.
El peso de una composición transformada por la descolonización parece haber alterado sus cálculos. La lección tiene sus límites. La ampliación del Consejo no afectó al veto, y pedir a los Estados poderosos que renuncien a sus privilegios es más difícil que pedirles que compartan una mesa.
Por lo tanto, un argumento realista a favor del artículo 109 debe basarse en lo que una conferencia pueda lograr, independientemente de lo que decidan los miembros permanentes al final del proceso.
La propia decisión de convocar la conferencia no requiere el consentimiento de los cinco miembros permanentes.
En virtud del artículo 109, apartado 1, una mayoría de dos tercios en la Asamblea y los votos de nueve miembros del Consejo, cualquiera que sean estos, pueden convocar una conferencia.
La votación de 1955, celebrada con los umbrales más bajos del apartado 3, demostró que la oposición soviética no impidió que el Consejo diera su conformidad. Más de 140 de los 193 miembros actuales no figuraban entre los 51 Estados fundadores de la organización. Una conferencia les daría voz oficial a la hora de revisar su texto fundacional.
Una conferencia también podría generar compromisos políticos que no requieran la ratificación de la Carta. Los gobiernos podrían adoptar declaraciones o acordar interpretaciones de las disposiciones existentes.
Podrían reafirmar el artículo 27, apartado 3, que exige que una parte en una controversia se abstenga de votar sobre las decisiones adoptadas en virtud del capítulo VI o del artículo 52, apartado 3, una disposición que rara vez se aplica en la práctica.
Podrían basarse en la decisión de la Asamblea General de 2022 que exige un debate en un plazo de 10 días laborables tras un veto. Tales medidas no modificarían la Carta, pero podrían aumentar el coste político de la obstrucción.
Los riesgos se presentan en ambos sentidos.
Algunos gobiernos temen que una conferencia pueda replantear los compromisos existentes en materia de derechos humanos e igualdad de género, dando a otros la oportunidad de diluirlos.
Una modificación de la Carta requeriría una mayoría de dos tercios en la conferencia y la ratificación por parte de dos tercios de los miembros de la ONU, incluidos los cinco miembros permanentes.
Esos umbrales dificultarían la aprobación de una enmienda regresiva, aunque por sí solos no impedirían la adopción de declaraciones no vinculantes.
Una resolución cuidadosa sobre las modalidades podría definir el alcance propuesto e inaugurar la conferencia reafirmando los propósitos y principios de los artículos 1 y 2. Dicha preparación llevaría años, lo que aboga por comenzar ya el trabajo diplomático preliminar.
El argumento más sólido a favor del artículo 109 radica en las alternativas. Las negociaciones sobre la reforma del Consejo de Seguridad han continuado desde 2009 sin que se haya alcanzado un acuerdo sobre un paquete de reformas.
La moderación voluntaria no ha impedido los vetos en las crisis más graves. Una conferencia no puede garantizar una Carta revisada, pero proporcionaría a la gran mayoría de los Estados un foro legítimo para exponer sus condiciones y ejercería presión sobre cada miembro permanente para que explique públicamente su posición.
La Carta prevé este mecanismo de revisión. Los Estados miembros deberían decidir si lo utilizan.
Jordan Ryan es consultor sénior de la Academia Folke Bernadotte y asesor sénior de Hamilton Advisors sobre el impacto social. También es miembro del Consejo Asesor Internacional del Instituto Toda para la Paz. Antes fue vicepresidente de programas de paz en el Centro Cartee, entre 2015 y 2018. También fue subsecretario general de las Naciones Unidas. Su trabajo se centra en el fortalecimiento de las instituciones democráticas y la cooperación internacional para la paz y la seguridad.
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