JOHANNESBURGO – El Informe Berg del Banco Mundial, lanzado en 1981, proporcionó el plan para el ajuste estructural, incluida la liberalización económica en África. Instando a la liberalización comercial, prometía crecimiento a partir de su supuesta ventaja comparativa en la agricultura.
Las promesas de Berg
El informe «Desarrollo acelerado en el África subsahariana: un plan de acción», elaborado por el profesor Elliot Berg, culpaba a las intervenciones gubernamentales de bloquear el progreso económico africano poscolonial.
Se suponía que la eliminación de las «distorsiones» causadas por las juntas de comercialización y otras intervenciones e instituciones estatales desencadenaría un crecimiento impulsado por las exportaciones para los productores del África subsahariana.
Sin embargo, a pesar de la supuesta ventaja comparativa y las preferencias comerciales, las exportaciones agrícolas africanas no han crecido significativamente debido a la protección de las naciones ricas.
A principios de siglo, la cuota de África en las exportaciones mundiales no petroleras se había reducido a menos de la mitad de lo que era a principios de la década de los años 80.
La producción agrícola y la capacidad de exportación de África se han visto socavadas por décadas de baja inversión, estancamiento económico y abandono.
Los importantes recortes del gasto público aceleraron el deterioro de las infraestructuras existentes (carreteras, suministro de agua, etc.), lo que socavó las posibles «respuestas de la oferta».
Sin embargo, el alto crecimiento de las economías de Asia oriental y meridional impulsó las exportaciones de minerales de África subsahariana, a menudo extraídos por empresas extranjeras de las economías más importantes de Asia.
Ni siquiera el colapso de los precios de las materias primas a partir de 2014 impidió que aumentara la cuota de África en las exportaciones mundiales de materias primas.
Promesas, promesas
La declaración de Marrakech de 1994, que puso fin a la Ronda Uruguay de negociaciones comerciales multilaterales, dio lugar a la creación de la Organización Mundial del Comercio (OMC) en 1995.
La nueva Ronda de Doha para el Desarrollo de las negociaciones comerciales comenzó en 2001, tras la dramática salida de los ministros de Comercio africanos de la conferencia ministerial de la OMC celebrada en Seattle en 1999.
La excepción de salud pública a las onerosas nuevas normas de propiedad intelectual de la OMC alivió esta preocupación, pero fue ignorada durante la mortífera pandemia de covid-19.
Según un estudio del Banco Mundial de 2005 dirigido por Kym Anderson, que estimaba los posibles efectos de un acuerdo comercial de la Ronda de Doha, se preveía que los países en desarrollo obtuvieran 16 000 millones de dólares estadounidenses en el escenario más probable.
Sin embargo, varios estudios que estiman los efectos sobre el bienestar de la liberalización del comercio agrícola multilateral, entre ellos el de Anderson y sus colaboradores, sugieren pérdidas netas significativas, y no ganancias, para el África subsahariana.
Las ganancias derivadas de la liberalización del comercio agrícola recaerían en gran medida en los principales exportadores agrícolas existentes, principalmente del Grupo de Cairns de grandes exportadores agrícolas, y no en el África subsahariana.
No obstante, el Banco Mundial y otros organismos siguieron insistiendo en que la liberalización del comercio beneficiaría a todos los países en desarrollo, incluido el África subsahariana, aunque la mayoría de los estudios indicaban lo contrario.
Las normas comerciales de la OMC han reducido el margen de maniobra de los países en desarrollo, especialmente en materia de política industrial, comercial o de inversión, aunque algunos afirman que sigue habiendo margen para la política industrial.
Se dijo a los gobiernos africanos que un acuerdo de la Ronda de Doha reduciría las subvenciones agrícolas, los aranceles de importación y las barreras no arancelarias de los países ricos, especialmente en Europa.
Pero el abandono de las infraestructuras físicas y económicas durante dos décadas de programas de ajuste estructural dejó poca capacidad efectiva para responder a las nuevas oportunidades de exportación.
Peor aún, la liberalización del comercio de productos manufacturados también socavó la incipiente industrialización africana.
El acceso del mercado africano a los mercados ricos, principalmente europeos, se garantizó mediante acuerdos preferenciales negociados, en lugar de la liberalización del comercio. Por lo tanto, una mayor liberalización del comercio multilateral erosionaría estos modestos avances.
Además, la mayoría de los gobiernos africanos, en particular los de las economías más pobres con capacidades gubernamentales limitadas, no pudieron sustituir los ingresos arancelarios perdidos por nuevos impuestos.
Las pérdidas africanas se veían venir
¿Qué se esperaba que ganara África con un acuerdo de la Ronda de Doha?
Thandika Mkandawire advirtió que el régimen comercial de la OMC empeoraría la situación de África, especialmente sin el trato preferencial de la Unión Europea en virtud del Convenio de Lomé con los países de África, el Caribe y el Pacífico (ACP).
Anderson y sus colaboradores afirmaron que el África subsahariana obtendría beneficios sustanciales, ya que «el empleo agrícola, el valor real de la producción y las exportaciones agrícolas, los rendimientos reales de las tierras agrícolas y la mano de obra no cualificada, y los ingresos agrícolas netos reales aumentarían sustancialmente en los países del África subsahariana con escasez de capital gracias a la liberalización del comercio de mercancías».
Sin duda, los modestos beneficios de la liberalización comercial serían mejoras «puntuales» previstas por los modelos utilizados.
Anderson y su grupo de colaboradores afirmaron que el África subsahariana, excluida Sudáfrica, obtendría 3500 millones de dólares estadounidenses, frente a los aproximadamente 550 000 millones de dólares estadounidenses a nivel mundial.
Estas ganancias previstas, inferiores a 1 % de su producción de 2007, eran, no obstante, muy superiores a las del resto de los países en desarrollo, que era de 0,1 %.
Puede leer aquí la versión en inglés de este artículo.
Los programas de ajuste estructural del Banco Mundial socavaron la limitada competitividad de la agricultura africana a pequeña escala. Sin embargo, sus proyecciones ignoraban las razones por las que la agricultura alimentaria africana decayó después de la década de los años 70.
Mientras tanto, las exportaciones agrícolas de los países ricos se han beneficiado de mayores subvenciones a la producción, que han compensado con creces la reducción de las subvenciones a la exportación. Sin embargo, la reducción de las subvenciones agrícolas probablemente provocaría un aumento de los precios de los alimentos importados.
Efectos desiguales
La liberalización comercial desigual y parcial y la reducción de las subvenciones tendrán implicaciones mixtas. Estos efectos varían en función de las condiciones nacionales, incluidas las importaciones de alimentos y la proporción del gasto de los consumidores.
Las estimaciones anteriores para todos los países en desarrollo ocultaban los posibles efectos de la liberalización comercial en África. La mejora puntual del bienestar en el África subsahariana, excluida la mayor parte del sur de África, sería de 0,6 % en 2015.
Con la desindustrialización acelerada por el ajuste estructural, Sandra Polaski estimó que el África subsahariana, excluida Sudáfrica, perdería 122 000 millones de dólares estadounidenses con la liberalización comercial de la Ronda de Doha.
Aunque los antiguos economistas del Banco Mundial coincidieron en que las décadas perdidas se debían a los programas de ajuste estructural del Banco, estos se volvieron a imponer hace una década.
El África subsahariana, excluida Sudáfrica, perdería 106 000 millones de dólares con la liberalización del comercio agrícola. Las deficientes infraestructuras, la escasa capacidad de exportación y la falta de competitividad tanto de la industria como de la agricultura de África subsahariana fueron las responsables.
La mayoría de los países más pobres y menos desarrollados de África subsahariana probablemente saldrían perdiendo en todos los escenarios «realistas» de la Ronda de Doha.
Con hipótesis más realistas —por ejemplo, teniendo en cuenta el desempleo—, Lance Taylor y Rudiger von Arnim concluyeron que, en definitiva, la África subsahariana no se beneficiaría de la liberalización comercial.
La teoría dominante del comercio internacional no puede justificar la liberalización comercial para el África subsahariana. Peor aún, las «nuevas teorías del comercio» y los estudios evolutivos sobre el desarrollo tecnológico sugieren que la liberalización comercial ralentizaría el crecimiento de forma permanente.
¿Crecimiento de las exportaciones?
Dado que el crecimiento económico suele preceder a la expansión de las exportaciones, el comercio puede fomentar un círculo virtuoso, pero no puede desencadenarlo.
Concretamente, un nexo débil entre la inversión y las exportaciones obstaculiza la expansión y la diversificación de las exportaciones, ya que es poco probable que se produzca una rápida reasignación de recursos sin una elevada inversión y un crecimiento sostenido.
Citando al Banco Mundial, Mkandawire señaló que el colapso de las exportaciones de África en los años ochenta y noventa supuso «una asombrosa pérdida de ingresos anuales de 68 000 millones de dólares estadounidenses, es decir, 21 % del PIB (producto interno bruto) regional».
Para Dani Rodrik, la «marginación» de África no se debió a sus resultados comerciales, aunque fueran pobres según los estándares internacionales. Gerald Helleiner ha destacado que «»os fracasos de África han sido de desarrollo, no fracasos de exportación en sí mismos».
Dada su geografía y sus ingresos, África probablemente comercia tanto como cabría esperar. De hecho, «África comercia en exceso en comparación con otras regiones en desarrollo, en el sentido de que su comercio es mayor de lo que cabría esperar de los diversos determinantes del comercio bilateral».
África vulnerable
La Ronda de Doha de negociaciones de la OMC terminó efectivamente hace más de una década, cuando la reacción de los países ricos contra la globalización y sus consecuencias cobró impulso.
Mientras tanto, la liberalización del comercio, como parte de los programas de ajuste estructural, profundizó la desindustrialización y la inseguridad alimentaria en el África subsahariana.
Dada la integración desigual de África en la globalización económica, la mayor parte del continente exporta poco a Estados Unidos, lo que lo convierte en un objetivo menos importante ante los aranceles de Donald Trump.
No obstante, la liberalización del comercio ha hecho que las economías en desarrollo sean más vulnerables y estén menos protegidas frente a la reciente instrumentalización de los aranceles y otras medidas económicas.
La expiración el mes pasado de la estadounidense Ley de Crecimiento y Oportunidades para África llevó a algunos líderes africanos a luchar por una prórroga.
Las importaciones estadounidenses en el marco de esa ley en 2023 ascendieron a un total de 10 000 millones de dólares, lo que representa una alta proporción de las exportaciones de algunos países. La imposición de aranceles agravará los problemas derivados de la desaparición de la norma.
Mientras tanto, hay grandes expectativas puestas en la Zona de Libre Comercio Continental Africana. Sin embargo, la integración comercial regional puede no ser muy beneficiosa, ya que las exportaciones del África subsahariana son más competitivas que complementarias.
T: MF / ED: EG
